十月中旬的一天，财政部的一位副部长走进了全国人大常委会。这位副部长专门来向全国人大做事前的汇报：今年的财政超收收入怎么花？' L% L) d0 r# s* D
) t! y9 ^ v ~4 l$ f* E5 g 在十届全国人大常委会委员贺铿的印象中，这在历史上还是头一次。超收收入是财政收入超过年初预算的部分。过去，这部分财政收入怎么花，全国人大事后才会知道。这几年，全国人大一直希望财政部门事前报批。 & K! a3 x9 H( e# B4 @8 t+ Q' Y: ]1 B* r! [ M! W+ [
根据财政部门此前的估算，今年中国财政超收收入将超过7000亿元，这一笔庞大的收入怎么支配，现在还是一个问题。 6 N |+ E5 x# B/ j* a7 w' U Z+ |, Y7 H9 u+ V! p3 I! P( R
首次汇报: x# q0 l+ S2 Y+ G0 K- ]
! I ^) p& i3 Z/ S; O
贺铿是九三学社副主席，曾担任国家统计局副局长。2003年，他当选为十届全国人大常委会委员、财经委员会委员。在他的印象中，财政部事前就超收收入开支向人大汇报，这还是第一次。 ; d; g/ U/ j8 a, q; u% o+ O - W; L+ k! e' I 从去年开始，全国人大就一直要求财政部提供超收收入支出详单，以便全国人大常委会像审查预算一样审查。财政部披露的数据显示，2006年，中央财政比预算超收2585亿元。3 c! m5 v ~& T3 e% i5 D
& H. L8 W$ M0 z! F/ a 在2005年以前，超收收入的使用情况从未向公众公布过。2005年两会期间，财政部在预决算报告中首次汇报了2004年超收收入的使用安排。财政部财政科学研究所研究员孙钢说：“以前对这个追加预算是没有公开报告的，从那时开始有这个程序了”。: Q% B. S7 @1 Q- E: h& t
! \1 {! u A8 z
但这种事后的报告，并不能让纳税人以及全国人大对超收的使用放心。中国的《预算法》规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批；对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。$ N6 x. V% q: E& q' S
' n: ]) Z, t$ X2 z 去年《预算法》修订期间，全国人大坚持将提前报批写入《预算法》中，但因各方意见无法统一而搁置。贺铿表示，下一届人大将继续讨论修订《预算法》，这一条全国人大还是会继续坚持。“超收收入那么庞大，不能不通过人大就花掉了”。2 _. g+ X r* b: ]" Z
' h4 E9 U- k6 p; W' C 对此，孙钢说：“应该是在支出之前让全国人大审查，人大可以提出这些支出是否有必要，是否有更需支出的地方”。" k8 X/ P9 Y: o5 \1 @" o5 P: Y
5 @+ k1 Z. m, i. t 这是一笔越来越庞大的收入。根据财政部几个月前的估算，今年的财政超收收入将超过7000亿元，这也创下了历史纪录。此前，财政部财政科学研究所预测，今年的财政收入将超过5万亿元，也就是说，财政超收收入大约是财政收入的14%。* Q8 C) S: A! _
7 U) C! M! x: Z7 J- p% w2 q 钱怎么花" ?% w5 f5 Z6 C5 B
3 I) ^8 Q4 \& Z+ N
按财政超收7000亿元计算，中央财政大概超收4000亿元左右，现在，这笔钱怎么花，财政部必须尽快拿出方案。, x* z' j2 d" G( e6 ?9 c# F% I8 H
7 n7 F% Q3 a' D7 ^: j5 w
对于前两年超收收入的安排，全国人大财经委意见比较大。贺铿说，全国人大最大的意见就是不能说征收了就把它全部花掉。“我们现在赤字有近3000亿元，应该用超收收入把赤字减少一些”，他说，财政收入这么好的情况下，不能留那么多赤字，我们希望财政的收支基本平衡、健康，所以其他支出方面要控制。! {, x, E7 G0 t
$ i2 m7 H4 o! q4 G H
据悉，10月中旬，财政部向全国人大汇报时强调，在今年的超收收入使用上，财政部会避免“撒胡椒面”的做法，这个部门给一点儿、那个省给一点儿，最后都没能解决问题。 U, o, _9 T" s! J; J7 ~- `9 k7 n! ]' E8 v0 K4 d: b4 ?
财政部还就超收收入的使用提出了一套指导意见。据此，2007年超收收入主要用在八个方面：教育、医疗卫生、环境保护、社会保障、食品安全、解决历史遗留问题、减少赤字、适当增加预算稳定调节基金。' h- {7 \5 F2 t
# V( g) c. {* g/ i3 x/ j3 ^
贺铿介绍说，这八个方面得到了全国人大的支持，但是在结构上哪个更重一些，还需要财政部下一步去研究。$ f7 U, h; j8 M' v
1 J( d3 m( l1 w+ \+ Y 在与财政部的交流中，全国人大也提出了自己的看法，贺铿解释说，去年超收收入用于弥补赤字的支出只有200亿元，太少了。全国人大的意见是今年最好减掉1/3，也就是1000亿元。财政部在会上表态，今年赤字减少幅度将会很大。 # [ h& A0 W; B& ~9 L! E$ [5 s/ k ' q; A: G' g7 q2 }: l" V) g 至于预算稳定调解基金增加多少双方并未涉及。去年，财政部设立了500亿元的预算稳定调节基金。 $ }+ C+ T7 x4 V- a# R, `7 @- }% \; G/ q
财政部目前对超收使用已经有粗略的预算，但还没有向国务院汇报，是否通过还未知，所以有些结构、数据无法细化，贺铿说，毕竟这不是财政部一个部门的事情，是所有部门的支出问题。8 E. k2 l P7 n: P. H2 @4 P! F
/ A# U8 a, v$ t& J8 E 按照目前的情况，财政部计划在今年的超收收入支出前让全国人大审一遍，全国人大对此表示欢迎。! Q; x. \, n7 g& M
0 O4 d. H8 Q8 G- ?; r( h4 _, s 贺铿说，这对财政部的工作也是一个考验。因为财政部需要在国务院和全国人大之间协调这项工作，财政部在了解各部委支出需要和情况后拟定支出结构和规模，并向国务院汇报，通过国务会议的审批后才能交全国人大审阅。“这其中工作程序上的协调并不是件简单的事情”。# M' {% j, |/ Y J# j
; L! M, V0 e; n* e 预算之惑 * L4 N# W* j, v$ K. b 3 j$ |, M- ~$ ^' i 根据财政部年初通过全国人大审议的预算报告，全国财政收入总计大约在44000亿元左右，比去年增长13.8%。不过，财政部财政科学研究所预测，今年的财政收入可以轻松突破5万亿大关。5 s! @" O3 W' @3 w7 n+ d5 \
2 k( C! I* J1 G# u- m- A; W
财政部财科所的孙钢说，一般情况下，财政部都会把第二年的困难估计得充分一些，“是按照最低最差的情况做预算”。过去几年，财政收入实际增幅平均高出预算增幅的一倍。一位财政部官员在接受采访时曾表示：“预算目标定高了，一旦完不成，预算单位哪个都不同意。”4 T/ k1 z2 ^1 ] h/ T Q7 g
' ^+ A9 R& d5 e* {- P, l 今年的财政收入增幅也将在30%左右，超过预算增幅的一倍。在没有进行大的税制改革的情况下，有如此大的增收现象，孙钢认为，这与税务机关加强征管有很大关系。而且，对一些增收，年初也很难预料判断。 " [/ S1 s, F1 `8 r+ Y" V; j. f, w/ @& s; ]
一个例子是，证券交易印花税完成年初预算只花了4个月。今年前4个月，印花税收了211个亿，年初的预算不超过201亿元。实际上，这只是一个开始。由于5月末提高了印花税税率，加上股市交易火爆，今年前9个月，证券交易印花税完成1436亿元，比去年增长11.7倍，增收1322亿元。0 M7 g- ]% f% ?% ^; G2 G
# k4 f1 s" m! d2 a* @ 根据测算，仅此一项，就拉动整体税收增长4.7个百分点。1 L# B, H8 u& D' r
% y! {, k7 `' c$ Q2 b! d
这是今年财政收入的一个缩影。2007年前三季度，全国税收收入累计完成37161亿元，比去年增长30.8%，已接近2006年全年税收收入。国家税务总局计划统计司司长舒启明说，这个增长率创下了近年同期最高。 3 R; @6 {1 K! ^$ ?1 f! u& [3 w2 f9 v$ l' L! }8 V! l
与此相关的是，年初确定的中国经济增长指导性目标为8%，而今年中国GDP增幅估计将超过11%。高于目标值3个百分点。* J8 f- r+ V1 o+ d8 }
* Q. t x' P/ l8 W8 [' M 一些研究者对此则表示担忧。中国民(私)营经济研究会会长、全国政协委员保育钧说，现在民营企业税收负担越来越重。根据第七次私营企业抽样调查显示，私营企业利润的中位数是21万元，而纳税额的中位数却高达26万元。他说，超收收入增长这么快绝不是一个好事情。0 o2 o% I3 }! r+ N$ x3 X/ U
3 ?& X) n$ M" \. W9 T# s 如果考虑到今年中央部门预算执行缓慢，要完成预算，年底前要花掉大约3000亿-4000亿元，如果加上今年4000亿的超收追加，中央部门年底前需要花掉7000亿元以上。& ^0 y0 ]! H2 i# N3 h
/ C2 a9 t6 F* N* r( ~1 L" U 财政部为了预算效率督促中央单位加快支出进度可以理解，但最令人担心的是出现放低要求乱花钱、突击花钱的现象。 & L) j) c) w' W$ S! t , x D$ Z' H( u3 D “这就是我们人大一再提到的预算科学性问题”，贺铿说：“既然预算都做了，为什么花不出去呢？现在预算编制过于粗，什么人在干什么事都看不出来，不用说2000多个代表，即便像我们这些专业的代表也看不懂。” $ ]5 k1 y. w( Z: S4 k9 Q v9 @$ N % ~9 L" \, b4 F% ~ 今年“两会”期间，全国人大代表陈舒抱怨，财政部编制的中央和地方预算没有把人和事的项目经费分开，导致人的行政经费往往挤占事的经费，他表示，这些细节写不清楚，人大代表的审查没有任何实质性的意义。 & ^/ a' t. L6 T; X' a2 U2 M - [7 U+ F' U( ] g2 l 审计署近年来对财政预算执行情况审计中提出，支出预算编制粗放，透明度不高，既不利于科学有效地管理和分配，也不利于人大和政府加强监督管理。+ m+ c5 { H- I7 l& _3 J% J8 c; Q
