中共党内不团结之制度根源

[郑永年]　(2007-12-04)

　　前不久，中共总书记胡锦涛在十七大报告中论述党的建立时，特别强调党内团结问题。十七大一结束，新任中组部部长李源潮写专文更为详细地论述了党内团结之重要性，及如何达致党内团结。

　　党的领导层如此强调党内团结，表明党内不团结的情况已经到了非常严峻的程度，不得不加以正视了。

　　近年来，中共高层一直在强调和谐社会的建设。但如果党内不团结，社会和谐就会更难。实际上，在中共的执政经验中，许许多多的社会冲突最主要的根源就在于党内的不团结，或者说，社会冲突只是党内冲突的外在反映。

　　在另一些情况下，因为党内团结本来就存在问题，一旦社会冲突产生，就会延伸到党内。在这后一种情况下，人们可以说社会冲突导致了党内冲突的公开化。因此，人们可以说，党内团结就是和谐社会的前提条件。

制度不变，换人也不是办法

　　党内不团结的形式多种多样，其根源也各自不同。其中一种最主要的党内冲突表现为党和政府之间的冲突。西方学者把中国称之为“党国”，指的是中国的党在政府之上、并且党政不分的情况。

　　但实际上把党和政府看成是一体并不符合事实，因为他们两者之间存在着很多形式的冲突。

　　在中国的政治体制下，尽管从中央到地方（县一级）的五套班子（即党委、政府、人大、政协和纪委）之间都存在着冲突，但主要的冲突表现为党政之间。

　　大体上说，从中央到地方都存在党、政两个平行的系统。在中央有党中央和国务院，省一级有省委和省政府，县一级有县委与县政府，市一级有市委和市政府，乡一级也有乡党委和政府。　　甚至到了最基本的企业单位也有党和政府两套班子。例如在企业改制前，就存在着党委书记和厂长之间的矛盾。

　　在工厂改成公司以后，党委书记换了名称，就变成了董事长与总经理之间的矛盾。在大学也如此。从前曾经实行过校长负责制，但后来不提了，但问题还是在那边。

　　从理论上说，党政之间是有分工的。一般原则是党委管人，政府管事。但在实际操作过程中，冲突似乎不可避免。往往形成两套班子，甚至是两个权力中心。

　　从政治权力的角度看，各级党委似乎要比政府有权力，但其实不然。两套班子的行政级别是一样的。尽管党委管人，但在市场经济年代，管事的政府直接面对经济事务，掌握着经济权力，对管人的党委很可能不买账。

　　再者，无论是党委还是政府，其主要成员都是上级任命的。就是说双方都不需要对对方负责，而只要对上负责就行了。在这样的情况下，同一级的党委和政府之间根本就不存在着任何协调机制。

　　党政之间的任何协调都要依靠上级。但上级协调的功能正在每况愈下。上级所能做的就是频繁地换人。但换人并不能解决问题，因为冲突的主要根源并不在党政官员的个人因素，而是制度因素。

　　在制度不变的情况，频繁的换人只会导致更加频繁的冲突。

7300万党员无法“隐居”起来

　　那么如何解决党政之间的冲突呢？这里有西方式的解决方法。在西方，党（无论是执政党还是在野党）都存在于国家制度之内，并且政党基本上是个选举动员机器。

　　选举一旦结束，政党就“隐居”起来，所以就根本不会产生党和政府之间的冲突。

　　除非中国也发生西方式的民主政治，否则西方方法在中国没有一点可行性。因为中国的体制是党国，以党立国，也以党治国。尽管也一直在强调法治，但党一般都在政府之上。

　　并且党是个实体，不可能在产生政府之后“隐居”起来。

　　除西方模式，也有亚洲新加坡模式。新加坡基本上是行政主导模式。和西方一样，在大选期间，人民行动党也是政治动员机制。但和西方不同，尽管新加坡是一党独大，但一旦产生政府，执政党也能“隐居”起来，似乎是政治领域中看不见的手调节着新加坡政治。

　　近年来，中国国内很多人对新加坡制度深感兴趣，向新加坡学习很多经验。但是现实地说，要具有7300多万党员的中国共产“隐居”起来似乎是个不可能的工程。

　　况且，如上所说，中共是个政治实体，历来走在中国政治的最前沿。不用说是“隐居”起来，就是连退居二线，即让政府走在前台，也极其困难。

　　党政冲突由来已久。在毛泽东时代，党政不分，以党代政，酿成了个人专制和国家的政治大灾难。所以，在上世纪八十年代，邓小平、赵紫阳时代就把党政关系问题视为政治改革的核心和关键。

　　当时先提党政分工，后提党政分开。党政分开是个理想模式，但并没有现实的可行性。在一党制国家，党政本来一体，如何能够分开来？

　　九十年代以来，就不再提党政分开的概念，但也没有回到毛泽东时代党政合一、以党代政的格局。直到现在，基本上是党政分工状态。

　　但现在随着党内团结问题每况愈下，党政关系问题又不得不加以提出来。在市场经济条件下，党政分工的条件已经不存在。因为巨大的利益关系，无论是党委还是政府都拼命往经济利益靠拢。

　　这种情况已经导致了（还在继续导致）至少三个严重恶果。

　　首先就是党的官僚化和党的政治功能的衰落。在党政分工的情况下，党委本来的要务就是抓政治。而最大的政治就是要保障党永远是人民的一部分，防止党和人民之间的异化。但现在，很多党委也都跑来抓经济，做本来应当属于政府的事情，原因很简单，因为抓经济有利可图。

　　第二，政府功能的弱化。党委“抢占了”政府的领域，做了政府应当做的事情，这和从前的以党代政没有什么本质上的不同。尽管政府还存在着，但变成了二级政府，党成为了真正的一级政府。

　　当然，这里也很容易看到党政之间的冲突了，党委和政府之间互相争夺利益，冲突成为常态。

　　第三，大面积的腐败。党委本来就应当管理好政府官员，但现在则过来和政府抢好处。无论是和政府竞争利益，还是和政府分享利益，还是靠政治权力垄断利益，都是腐败。

　　在很多情况下，党委和政府之间的利益竞争往往演变成为腐败之竞争。口头上都倡导反腐败，实际上都想得到腐败的机会。

党委和政府部门利益应均等化

　　如何解决党政冲突？西方道路行不通，新加坡道路走不来。中国自身的实践又告诉人们党政合一，把两套班子合成一套，会演变成专制；党政分开行不通，而党政分工也问题重重。这似乎给人们一个非常悲观的图景。其实也不然。

　　从政治方法上来说，中共十七大提出要通过党内民主来增进党内团结。党内民主所强调的党的代表大会任期制、常任制、党内票决制度等等，如果都能落实下来，的确都可以减少党内冲突，增进党内团结，这里不再需要论述。

　　再进一步，也可从经济原理来作制度改造，减少冲突。如上所说，很多冲突都是因为利益所致。对物质利益的追求导致冲突，导致腐败。因此，制度的改革应当减少甚至切断无论是党委还是政府和经济利益之间的关系。这一方面可以通过把党委、政府和利益部门尤其是经济部门隔离开来的方法来实现。

　　例如朱镕基时代实现军商分开以来，军队的腐败情况已经大为改善。

　　另一方面可以通过党委、政府等部门的利益均等化来实现。现在的很多冲突往往是因为党委、政府之间“接触”利益的机会不均等造成的。

　　如果无论是管人的党委，还是管事的政府，无论是管经济事务的部门，还是管社会事务的部门，都能获取一样的物质利益，那么冲突就会大大减少。

　　这并不是说，都要给所有这些部门以一样的腐败机会，而是说通过制度化的反腐败，使得党委和政府及其各个部门的利益均等化。

　　其实，无论是西方制度还是新加坡制度，政府官员的物质收入只会因为不同的级别而有差异，而从来不会因为不同部门与物质利益部门的不同关系而产生巨大的差异。而这个均等化主要是通过反腐败达致的。

　　任何一个组织内部要完全消除冲突并不现实。中共也不例外。但中共可以结合政治和经济方法，通过各种制度机制的建设来减少、控制党内冲突，从而增进党内团结。

·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任