德国的社会政策

Ampelmann

2006年03月12日  21世纪经济报道

在谈到社会政策这个概念时，不能不提到德国所起的巨大的历史性作用。世界上首次开始使用“社会政策(Sozialpolitik)”这个词是在19世纪的德国。1880年代的俾斯麦时代，德国首次创立从各种各样的风险中保障人们生活的国家社会保险制度。该制度从19世纪末到20世纪逐渐扩大到欧洲各国和日本，成为之后福利国家的历史性起源。

社会作为一种制度来维护人们的安定生活这种想法，在以前漫长的世界史中并不存在。即使在德国，长期以来，人们也是在自己所从属的小单位共同体中来解决自己生活中的风险，比如，自己的家人、亲属，劳动所在的工厂或农场，同行之间的联盟，居住的村庄、街道，或是教会等慈善机构。也就是说，基本上是在自己周围人的圈子当中来守护自己的生活。

　　为什么这种状况会发生变化，转变为依靠国家的政策性解决呢？这和德国开始工业化以及经济发展有深刻关系。

　　19世纪，德国晚于英国开始了工业化进程。随着纺织工业、钢铁、机械工业等重工业的发展，在20世纪初期德国经济超过英国，与美国并驾齐驱。然而，与急速工业化相伴而来的是贫富差距的扩大。

　　随着工业化的发展，产生了大量从这些传统生活共同体的机能中分离出来的人们。他们是从农村出来的农业劳动者或者是失业的零散手工业者，生活非常贫穷。他们开始住在都市周围，从事着土木建筑或工厂的低工资劳动，失去了传统保障生活的方式。他们成为以前从来没有过的叫做“贫民”的新阶层。随着这个新阶层人数在19世纪上半期的增加，他们被都市的人们所讨厌，也成为了社会的不安定因素，被认为是引起暴动的不稳定分子，令大家恐惧。这个问题是卡尔·马克思说到过的“大众贫困化(Pauperismus)”问题。德国将之视为重大问题试图解决，社会政策即应运而生。

　　根据历史学家Gerhard A.Ritter的理论，新的产业社会和由此产生的社会问题的根本特征早在1848年以前就被人们所认识了。黑格尔(Georg Wilhelm Friedrich Hegel)、卡尔·马克思(Karl Marx)，以及和马克思同时代的思想家劳伦斯·斯坦(Lorenz von Stein)等人都对这个社会问题进行了热烈的讨论。

　　黑格尔说，为了解决那些生活在最低标准及以下贫困者数量增加的问题，与家族，或职业团体Korporation相同，国家也应该成为保障人们生存的工具。1842年，Lorenz von Stein在马克思之前提出了因工业化而引起的贫困问题，并阐述了“有产阶级应该对无产阶级加以考虑，增进他们的幸福，加大他们在教育和资产获得方面的可能性，为了达到这些目的，应该用上国家行政来改良社会”的必要性。他们的言论对同时是社会政策专家的一些官僚比如俾斯麦等人产生了很大影响。

　　在“国家担负着促进全体福利、共同利益(Gemeinwohl bonum commune)的任务”这种想法的基础上，1872年社会政策学会成立，将社会政策定义为：“以财富的公平分配和在此基础上调整社会对立为目标”的改良社会的政策。Gustav Schmolle提出，国家应该有通过制度和法律在分配问题上执行正义的作用，他特别主张对没落的小个体经营业者进行保护，以及由贯彻教育来激发下层阶级精神上奋起等理论。Lujo Brentano强调，由劳动者自己联合的自主性工会组织发起的自下而上的运动有重要意义。财政学者Adolf Wagner基于国家社会主义思想，提出为了改善人们的生活，从质和量上扩大福利行政和社会政策的权限，因此应该通过强化累进所得税来调节财政支出。

　　这样，社会政策就作为一种在国家公共责任的基础上，公平分配财富，缩小经济发展带来的社会阶层差距，消除人们对生活的不安，增进全社会幸福感的政策被制定下来。

　　接受了这种想法，德国在世界上首次形成了统一的国家社会保险制度。当时的皇帝威廉二世在1881年说到，“为了消除社会的不稳定，必须积极地采取增加人们福利的政策”，“对于贫穷的人们，有必要帮助他们保障他们所追求的，更加安全富裕的生活”。

　　这个时期，德国的工业化进程进一步的加速化，随之产生了急剧的社会变动，特别是发生了从农村到城市、东部到西部的大规模人口移动。这些变化要求社会将新成为劳动者的人们，重新作为国民进行统一，来保障他们的生存和生活的安定。于是，1883年德国针对疾病保险立法；1884年针对工作伤亡而确立灾害保险；1889年针对高龄或残疾确立老龄、残疾者年金保险(养老金保险)。这些政策中任何一项都不是任意的，而是作为强制性保险制定下来，不熟练的劳动大众也都包含在内。这样一来，社会保险对人们在生活、人生上的命运沉浮做出了保障，给与了人们平等的制度保障。

　　与社会保险制度并存的社会扶助制度也得到了充实。在救贫扶助、养老院、母子援助、结核疗养等公众卫生保健方面，自治体的福利事业机构和民间基督教慈善机构一道开展活动，与社会保险制度一起支撑着德国全面的社会保障制度。在第二次世界大战以后，这些体系被进一步扩大，其内容也更加充实。

　　这种想法的原则，至今还在被继承、发展着。Max?Plank研究所原所长Hans F. Zacher在谈到国家福利的目标时如是说：“一，通过对贫困、窘迫的援助，保障与在人群当中的尊严应配的生存最低条件；二，减少财富分配不均和所得的差距，限制依存(奴隶)关系，追求更高一层的平等；三，面对人生的沉浮，提供更多的安全保障；四，提高全体的富裕程度。”可以说社会政策的本质正体现在这里。