中央政府是否更值得信任？

五湖散人

张雪忠（上海）

中国社会科学院最近主持的全国社会状况综合调查结果显示，在各级政府中，中国民众对中央政府的信任度最高。有人据此主张中国应将更多的政府权力收归中央政府，以减少地方政府过度行使甚至滥用权力的情况。

　　本次调查是否科学以及得出的结论是否可靠，均不属本文的讨论范围。但将更多的权力集中到中央政府的做法，能否有效地约束地方政府，从而改善民众与政府之间的关系，这着实让人难以乐观。而笔者对这一做法本身的合理性也深表怀疑。

地方政府与全国性问题

　　中央政府本来就应该专注于处理那些在本质上属于全国性的事务，其他的问题则应在地方层面上得到解决。中国是一个幅员辽阔和人口众多的国家，中央政府几乎不可能拥有足够的信息或掌握足够的知识，根据各地不同的实际情况制定具有针对性的政策。中央政府进一步集权的做法，完全背离了市场经济条件下社会决策中心日益分散化的趋势。

　　将更多的权力集中于中央，也无法保证中央政府能够对地方政府进行有效的监督和制约。因为中央政府不可能拥有足够的资源和技术手段，对所有的地方政府进行全面周密的监督。实际情况已经表明，尽管中央政府一直忙得不可开交地四处“灭火”，却无法扭转“地方性事故”层出不穷的势头。

　　更根本性的问题是，在现行的体制下，中央政府并不具备独立于地方政府的权力合法性。尽管在目前的单一制国家形式下，地方政府都应服从中央政府，中央政府也可决定地方政府的人员构成，但地方政府的支持显然是中央政府最重要的权力基础。这必然使中央政府对地方政府日渐普遍的滥权行为或有意、或无奈地予以容忍。

　　实际上，将中国的各种体制弊病完全归因于地方政府的行为失当，本身并不公平。毕竟，在诸如教育、医疗、住房以及生产安全等民众最关心的领域出现的问题，基本上都是全国性的问题。

权力过于集中缺乏有效制衡

　　地方政府之所以受到更多的责难，很可能是因为地方政府，特别是基层政府必须直接针对民众执行政策，而民众往往对身边的“罪恶”感受更为强烈。上级政府一般具有更大的“纠正政策偏差”的权限，从而更可能为人们提高一些偶然性的救济。另外，政府的层级越高，在掌控舆论方面就越有优势。这些因素都可能使民众对各级政府形成不同的看法。在任何社会，具有强制性的政府权力都是对个人自由和权利的最主要限制。这种限制在一定程度上极为必要，因为它是保障个人自由和权利所必需的。但另一方面，政府权力一旦被滥用，则必然成为对个人权利最危险的威胁。

　　为了保障个人自由和权利，必须对政府权力进行严格的限定和制约。民众的权利之所以频频受到侵害，就是因为政府的权力过于集中和庞大，并且缺乏必要的制衡。在中国，中央政府和各级地方政府其实都是一个单一的垄断性权力体系的组成部分，权力在这一体系之内的任何比例的分配，都无法改变普通民众对过度行使的政府权力无能为力的现状。

　　要使民众的权利免受侵害，就必须使他们拥有防御侵害的手段。在中国，当务之急是让民众普遍参与政治进程，分享政治权力。那些要求将更多权力收归中央政府的建议，实际上等于说，为了清除权力过于集中造成的弊病，必须将政府权力进一步集中起来。

　　政府及其拥有的权力，只是一个国家的民众用以保护自己以及实现某些共同目标的机制和手段。更高级别的政府或更庞大的政府权力，并不意味着更强的合法性或更大的道德优势。

　　中国历史以及世界历史提供的经验和教训，多得足以使人们看清中国各种政治和社会问题的症结所在，同时也为这些问题的解决指明了大致的方向。但是，如果维持政治权力高度垄断的现状，仍是今后中国政治改革压倒一切的前提，并因此不惜将广大民众继续置于软弱无力的境地，那么，中国民众作为政治羔羊任人驱赶的命运便不可能得到改变。

·作者任教于中国华东政法大学

wzhmao

信任中央政府是中国的传统，也是一种中国千百年来的一种无赖。

fussfun

讲的很好，汉代的中央政府组织模式是很符和中国社会的复杂性的。
节选部分：

严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是一种封建的统一。只要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，而其所辖的各地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。秦代只是汉代之开始，汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。现在专说汉代政府究是怎样组织的？我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。在此方面，我亦只想提出两点来加以申说。第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。

若用现代政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几十个国。他们所谓的国，仅是一个城市。每一个城市的人口，也不过几万。他们的领袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城邦型的。中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。我们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族。但从秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度上一项绝大的进步。从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然了。组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。不过在那时，还留下一个很大的问题：便是皇室和政府的关系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰到的一个大问题。拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大题目。我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专制，那是和历史事实不相符合的。

[ 本帖最后由 fussfun 于 2007-6-21 22:50 编辑 ]

fussfun

现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。按照汉代习惯，用现代语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相。
依照文字学原义，丞是副贰之意。所谓相，也是副。就如现俗称嫔相，这是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义，丞相就是一个副官。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。
但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史大夫的副，这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。皇室的一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说，皇帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事，也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。
.......
本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。

fussfun

汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。中国历史上的地方政府以县为单位，直到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。但就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。

fussfun

说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒，每年有一个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。中央特派专员到地方来调查的叫刺史。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调查，纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这些刺史，上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助宰相的，便是这一个监察的责任。

wzhmao

fuss学什么的？？

呵呵，东亚政治？

fussfun

从汉代的科举制度以后，任命行政司的权力都是统一由中央政府执行，在那个时代就甚至任命到了县级，县级以下才是乡党自治。从小到大的行政地方官以中央为中心呈放射状的关系，就避免了很多上下层层层勾结舞弊的弊端。现在中国政治上的问题正是在这里，地方上勾结的政治力量太大了，要搞政治廉清，反腐败，政治改革真是举步维艰，层层险阻



强烈呼吁更多权力上交中央政府！

小看看

哎，真是怀念燕南网啊！！！