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不朽的神话

美国公务员是怎样“吃皇粮”的光明网：美国公务员工资制度探析
2009-12-29作者：刘植荣

我们把“吃皇粮”的叫公务员，在美国叫政府雇员，为了方便中国读者阅读，本文把美国政府雇员称为公务员。
本文是《美国总统45年加薪一次》的姊妹篇，两篇文章合在一起基本能向读者讲清楚美国所有公务员的工资制度。文中数据均来自美国官方机构，所讲工资均为年工资，货币单位为美元(涉及中国公务员工资时加注人民币员)。发表本文的目的是让国内同胞了解美国公务员工资制度真相，以正视听，为人民政府制定政策提供参考。

一、引言

在美国，老百姓有个说法：政府是老虎，必须把它关在笼子里。
在美国，多数人相信基督教的原罪说：人之初，性本恶。因此，在做任何事情之前，先要制定出相关法律，防范人的私欲与贪婪。
在美国，公务员上到总统，下到办事员，都是自愿竞选或应聘，不受胁迫。要想做公务员，就必须严格遵守制定出来的法律，放弃普通公民享受的部分权利——如隐私权，必须每月公示家庭财产。
在美国，公务员要“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，法律规定公务员的工资标准以私企为参照，公务员的工资必须涨在老百姓之后，先涨百姓工资，后涨公务员工资，而且公务员工资的涨幅永远低于百姓。
在美国，很少听到人们对公务员工资的微词，因为美国公务员的工资标准由人民给定，也就是人民的代表机构国会制定。
在美国，也听不到公务员天天嚷嚷给自己涨工资，因为法律摆在那儿，人民根据市场行情，先把公务员各个职位的价码标好，然后去市场上招聘公务员，这符合市场经济规律，所以，美国人无缘见到几千人、几万人挣抢一个普通公务员职位的现象。再有，法律规定公务员无权给自己涨工资，公务员是人民的佣人，佣人背着主人给自己加薪不和逻辑。
在中国，有人嫉妒美国：中国古人提出的“官富国衰，官贫国强” 治国理念被美国拣了去，如获至珍，发挥得淋漓尽致，于是，美国强大了起来。
作者刘植荣是中华人民共和国公民，有责任把美国强大的秘密告诉国人，那就是他们有个不错的公务员工资管理制度。

二、美国公务员的分类分级

要想了解美国公务员的工资制度，首先要清楚美国公务员的分类分级。根据1923年颁布、1945年修订的《公务员分级法》（ClassificationAct），美国公务员分几大序列，如政府行政序列、制服序列、司法序列、邮政序列、教育序列等，本文主要描述政府行政序列的“白领”公务员，也就是我们所说的“机关干部”，行政序列的“蓝领”雇员和其他序列公务员工资均参照行政序列。
行政序列的公务员分两类——普通公务员和高级公务员，高级公务员指美国政府各部和直属机构首长，高级公务员分5个级别（Level），高I级最高，美国国务卿一般可列为高I级，然后依次是高II级、高III级、高IV级和高V级。比高级公务员级别低的公务员都属于普通公务员，普通公务员分15级（Grade），每级又分10档(Step)，美国85%的公务员属于这一类。
美国实行“三权分立”，彼此独立，相互制约。立法、司法、行政三个权力机构的最高首长的工资由国会单独制定。美国立法机构实行两院制，由众议院和参议院组成，众议院的最高首长是议长，参议院的最高首长是主席（由副总统兼任），联邦最高法院的最高首长是首席***官，政府的最高首长就是总统。

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三、美国公务员工资标准由法律规定

    美国公务员现行工资制度的重要法律依据，是1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》（FEPCA），以私企为参照的美国公务员工资制度就是该法案规定的。《联邦公务员可比性工资法案》开宗明义，列出了制定公务员工资标准的4项指导原则：

    (1) 在同一地区，一定要毫不折扣地体现同工同酬（There be equal pay for substantially equal work within each local pay area）；

    (2) 在同一地区，工资等级差别取决于岗位性质和工作表现(Within each local pay area, pay distinctions be maintained in keeping with work and performance distinctions)；

    (3) 联邦政府公务员必须与同一地区私营企业同等工作性质的职工工资标准一致（Federal pay rates be comparable with non-Federal pay rates for the same levels of work within the same local pay area）；

    (4) 必须彻底消除任何联邦政府公务员与私营企业职工工资不平等的现象（Any existing pay disparities between Federal and non-Federal employees should be completely eliminated）。

    由于通货膨胀，公务员工资每年有个年度微调（Annual adjustments to pay schedules），微调标准必须依据劳工部公布的私企工资成本指数（ECI），但公务员工资调整幅度必须低于工资成本指数0.5个百分点。法律还特别规定，只有总统有权动议调整公务员工资标准，但必须报国会批准。调整工资标准的前提是：发生全国性突发事件或严重经济情况而影响普遍生活水准。

    美国法律还规定了公务员工资封顶制度（Aggregate Limitation on Pay），普通公务员不管何种理由所有项目工资之和超过高I级工资标准，该工资不得支付。

    美国刚建国时，就通过了一个法律规定：“新一届众议员选出之前，任何有关改变参议员和众议员的任职报酬的法律，均不得生效。”这就是众所周知的利益回避制度，谁提涨工资不给谁涨工资，要到他的下任才开始执行新工资标准，这就阻止了官员在人民委托给他们的岗位上不好好为人民服务、天天琢磨给自己加薪的不道德现象的发生。

四、2010年美国各级公务员工资标准

    美国政府2009年12月23日向社会正式公布了2010年美国各级公务员的工资标准，新工资标准从2010年1月1日开始执行，各级工资统一比2009年上调1.5%。上面我们已提到，这不叫加薪，而是通货膨胀因素需要进行的年度微调。

    2010年，美国公务员封顶工资是199700，也就是高I级。2010年，美国总统的工资照样是400000，副总统和参议院议长及首席***官的工资是230700。

    美国法律还规定，公务员与私企等其他劳动者执行同一联邦最低工资标准。美国2007年5月25日生效的《最低工资法案》（Fair Minimum Wage Act）规定了三个阶段的最低工资：2007年7月24日开始为5.85/小时，2008年7月24日开始为6.55/小时，2009年7月24日开始为7.25/小时，最低工资平均每年增加12%。

    美国各州公务员工资与联邦政府基本一致。州长平均工资是124398，最低的缅茵州70000，最高是加利福尼亚州206500。不过，有好几个州的州长分文不取或象征性领取1美元的工资，如加州州长施瓦辛格、纽约州州长埃利奥特、田纳西州州长布莱德森、新泽西州州长考兹尼等。

    美国州下的行政区划是县（美国的县管市），县长工资一般在80000左右，超过100000的不多。

五、美国全国工资现状

    2009年美国全国工资统计结果要等到2010年5月份发布，本文只得采用2008年的统计数据。2008年，美国共有135,185,230名就业人员，平均年工作时间为2080小时，平均年工资42270。美国工资按照工种分共分22大类800个职业。工资最高的5个职业是（从高到低）：外科医生206770，麻醉师197570，牙医194930，妇产科医生192780，整形外科医生190420。企业老总的工资是160440排第10位。中国读者都认为律师收入最高，其实律师的平均工资只有124750排第16位。飞行员为119750排第19位，法官、治安官为100450排第35位，警察局长为76820排第104位，普通警官为52810排第273位。

    在教育系统中，工资最高的是健康学教授102000，接下来是法律教授101170，助教工资最低为23560美元，学前教育老师为26610，小学老师为52240，初中老师为52570，高中老师为54390。

    2008年，美国工资最低的5个职业是（从低到高）：餐馆上菜工17400，厨师17620，饭馆洗碟工17750，餐厅酒吧配餐工18140，理发师18300。

    在企业中，高管平均工资100310，其中总裁160440，总经理107970，其他经理94720。

    2008年，美国所有800个职业中的最大差距是外科医生和餐馆服务员之间的工资差，最高工资比最低工资高出11倍。

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六、美国公务员工资与全国工资水平比较

    由于美国法律规定公务员工资不得高于私企，所以，公务员工资标准的制定参照以往的私企标准，从程序上就决定了公务员工资低于私企，因为私企工资在先，公务员工资在后，公务员工资总是“马后炮”，公务员工资标准比私企落后1—2年。

   2008年，美国公务员的封顶工资是191300，而这一年外科医生的工资是206770；公务员的最低工资是17046，而这一年餐馆上菜工的工资为17400，数据显示，美国公务员的最高工资和最低工资都低于私企。2008年，美国政府公务员的工资在全国平均工资42270附近的是8—9级，在15个级别里属中上，美国公务员队伍级别是金字塔形，也就说，大多数公务员领取的薪水低于全国平均水平，这与法律规定的公务员工资不得超过私企相符。虽然这年白宫的平均工资为74082，比全国平均工资高出75%，而在全国公务员队伍里领取这一高工资的人数少得可以忽略不计，对全国公务员平均工资影响甚微。

    我们还可以从2008年12月2日美国劳工部长、预算局长和人事局长联合签署的给国会的《公务员工资补偿报告》中了解美国公务员和私企工资的差距。这份报告提出了给公务员工资补偿的原则：“只有在美国某一地区公务员工资低于私企职工工资5%以上的情况下，公务员的工资才可得到补偿。” 并特别强调，补偿标准为工资的3.52-4.20%。公务员工资低于私企5%以上才给予补偿，而且补偿额却低于5%，也就是说，公务员工资补偿后的标准仍低于私企。

    由于公务员工资低于私企，私企工资增幅大，公务员工资增幅小，这就使公务员工资与私企的差距越拉越大。美国审计总暑在给国会的审计报告中也证实了这种现象的存在。该报告称，政府公务员平均工资与私企工资的差距越拉越大，该报告引用大量的调查统计数据，论述了美国公务员工资的基本情况。比如，1990年，私企的工资比上一年涨了6.4%，而政府公务员工资的涨幅只有3.6%，每年都是公务员工资的涨幅低于私企，因此，差距越拉越大。

    该报告通过对全国60个大城市的数据分析，得出的结论是，私企在90%的时间里的工资要比公务员高，有时甚至高出一倍多，平均高出10%左右。在底特律、旧金山、洛杉矶、纽华克、波士顿、纽约等地区尤为突出。在波士顿，联邦政府的飞机机械师的工资比私企校车司机低很多。在阿拉米达空军基地，电子技术员的工资要比当地私企同类工种的职工每小时低5美元。

    从美国政府每年招募公务员的情况看，公务员绝对不是美国人的首选职业。美国联邦审计总暑曾在几所大学进行调查，发现学生们几乎都对公务员职业没什么兴趣，在64个被调查的学生中，只有2个表示毕业后可以考虑应聘公务员。

    2005年，美国针对公务员工资进行了一次调查，调查结果是：大多数公务员认为政府的待遇最差，在由私企转入政府部门的公务员中，32%的人认为工资比以前低，34%的人认为与以前持平，只有33%的人认为比以前高。

七、美国公务员工资制度精要及启示

    美国公务员工资制度的建立，实质上还是由市场决定的，各种有关工资的法律制度是根据市场变化产生的。美国总统、州长、议员等公务员职务还有人去干，这说明他们接受那样的工资标准，因为没人强迫他们去当公务员，所以，现实中几乎听不到公务员抱怨自己的工资低。这好比体育比赛，运动员参加比赛就要遵守早已制定好的比赛规则，不能到了比赛场上，说规则对自己不利，要修改。

    美国公务员工资虽然比私企低，但公务员的好处私企职工是无法比拟的，如名声好听、可以建立起人脉关系、假期多、工作清闲、压力小、比较稳定、失业几率小等。

    人类组织发展规律告诉我们，一个人在一个新岗位上效率最高的时期就是任职半年到2年，超过3年就成了“老油条”，就会出现怠工现象。公务员工资过高不利于人才流动，公务员为了高薪水、高福利死赖在职位上不走，不求有功，但求无过，当一天和尚，撞一天钟，那就成了人民养的废物。一个单位要想保持旺盛的活力，必须让职员流动起来，有进有出，对行政管理机构来说，每年应保持25-30%的人员进出。西方国家一些部门都有规定，任何人在一个职位上不得超过4年。

    美国之所以要规定公务员工资不得超过私企，是因为公务员干的是服务性的工作，不是社会财富的直接创造者，如果工资过高，必然会引起人民的不满情绪，影响社会和谐。

    总之，通过对美国公务员法律和有关数据研究分析，美国公务员工资制度的特点可以总结如下：

    1．公务员工资标准通过法律规定，公务员无权自己给自己涨工资，必须经过人民的代表机构批准。

    2．公务员工资标准参照私企，且不得高于同类地区私企同等职别职工工资。

    3．公务员工资每年的微调增幅不得超过工资成本指数，公务员工资的涨幅必须小于私企。

    4．公务员的任何工资变动必须报人民的代表机构批准，并进行公示，公示在先，加薪在后。

    5．所有公务员的工资必须透明，并且保证任何公民随时可以查阅公务员的工资标准。

    6．公务员工资标准要符合市场经济规律，不能把工资定得过高，否则就会出现几千人、几万人挣抢一个公务员职位的现象，这违背市场经济规律。

    7．公务员工资不高于私企，有利于政府公务员队伍的人员流动，保持政府工作的高效率和高质量。

    公务员工资的高低不能由公务员自己评价，自己评价永远觉得低，因为他没有选择正确的参照物，就像房地产开发商永远说房价不高一样。

    公务员工资标准的参照物有3个，一个是人均GDP，就是国家经济发展状况；另一个是全国平均工资；还有一个是全国最低保障工资。美国人均工资一直是人均GDP的89%左右，公务员工资不得超过人均工资。美国的最低保障工资大致是人均GDP的32%左右（是发达资本主义国家里最低的），总统工资是人均GDP的8.4 倍，副总统的工资是人均GDP的4.7倍，最高级别部长的工资是人均GDP的4.0倍，州长工资一般是人均GDP的2.6 倍，县长工资是人均GDP的1.7倍。

    2008年，中国人均GDP是3259（世界货币基金组织数据，中国世界排名104位），如果有人提出让社会主义中国的工资与资本主义美国接轨的话，那中国的工资应该是这样的：

   中国国土上所有就业人员的人均工资应是3259×89%=2900（19802元），公务员平均工资应低于2900（19802元），全国最低保障工资应是3259×32%=1043（7121元，任何地区、任何职业不得低于此标准），国家主席工资是3259×8.4=27376（186929元），国家副主席、人大委员长、最高法院院长工资应是3259×4.7=15317（104589元），省长工资应是3259×2.6=8473（57856元），县市长工资是3259×1.7=5540（37831元）。这才叫接轨！需要说明的是，这都是税前工资。